Anforderungsprofile für Anbieter nachvollziehbar erstellen

Anforderungsprofile im öffentlichen Beschaffungsprozess

Ein Anforderungsprofil für Anbieter bündelt alle Anforderungen, die ein Unternehmen erfüllen muss, um im Vergabeverfahren berücksichtigt zu werden und die ausgeschriebene Leistung erbringen zu können. Meist betrifft das die Befähigung und Erlaubnis zur Berufsausübung, die wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit, die technische und berufliche Leistungsfähigkeit sowie – je nach Auftrag – Vorgaben zu Schlüsselpersonal, Ausstattung, Zertifizierungen oder Referenzen. Damit ist das Anforderungsprofil die Grundlage, auf der Auftraggeber die eingehenden Angebote vergleichbar prüfen können.

Das öffentliche Vergabewesen in Österreich regeln Bundes- und Landesgesetze; Grundlage ist das Europarecht. Nach der Darstellung des Bundesministeriums für Justiz (BMJ) regelt das Vergaberecht die Beschaffung von Liefer-, Bau- und Dienstleistungen durch öffentliche Auftraggeber:innen und Sektorenauftraggeber:innen nach dem Bundesvergabegesetz 2018 (BVergG 2018, BGBl. I Nr. 65/2018), ergänzt um den vergabespezifischen Rechtsschutz nach dem BVergG 2018 und nach den Vergabenachprüfungsgesetzen der Länder. Anforderungsprofile sind Teil dieses Regelwerks, weil sie die Zulassung zum Verfahren und die spätere Eignungsprüfung steuern.

Sauber trennen muss man das Anforderungsprofil von zwei benachbarten Dokumenten: Die Leistungsbeschreibung legt fest, was beschafft wird – Gegenstand und Qualität der Leistung. Die Zuschlagskriterien legen fest, wie die eingelangten Angebote bewertet und gereiht werden. Das Anforderungsprofil beschreibt dagegen, wer als Anbieter in Frage kommt. Vermischen sich diese Ebenen, verliert die Ausschreibung an Klarheit: Wertungselemente tauchen als Mindestkriterien auf, oder Eignungsnachweise werden erst im Zuschlagsverfahren relevant.

Rechtliche Eckpfeiler für nachvollziehbare Anforderungen

Zuerst ist zu klären, welches Regelwerk anzuwenden ist. Das BMJ nennt als zentrale Rechtsgrundlagen das BVergG 2018, das Konzessionsvergaberecht nach dem BVergGKonz 2018 und die Vergabe im Verteidigungs- und Sicherheitsbereich nach dem BVergGVS 2012. Nach der Übersicht von auftrag.at enthält das BVergG 2018 die inhaltlichen Vorgaben für Vergaben öffentlicher Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsaufträge öffentlicher Auftraggeber und Sektorenauftraggeber sowie das Verfahrensrecht für Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht; das BVergGKonz 2018 regelt Bau- und Dienstleistungskonzessionen, das BVergGVS 2012 die Beschaffung militärischer und sensibler Ausrüstung sowie sensibler Bau- und Dienstleistungen.

Über der nationalen Ebene steht der europarechtliche Rahmen. Nach auftrag.at müssen sich Auftraggeber und Auftragnehmer mit mehreren Rechtsgrundlagen auseinandersetzen: den Verträgen der Europäischen Union sowie Verordnungen und Richtlinien, insbesondere der Richtlinie 2014/23/EU über die Konzessionsvergabe, der Richtlinie 2014/24/EU über die öffentliche Auftragsvergabe, der Richtlinie 2014/25/EU über die Vergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste, der Richtlinie 2009/81/EG für Verteidigung und Sicherheit sowie den Rechtsmittelrichtlinien 89/665/EWG und 92/13/EWG in der Fassung der Rechtsmitteländerungsrichtlinie 2007/66/EG. Für Bekanntmachung und Nachweisführung kommen die Durchführungsverordnung (EU) 2015/1986 zu den Standardformularen und die Durchführungsverordnung (EU) 2016/7 zum Standardformular für die Einheitliche Europäische Eigenerklärung dazu.

Das BMJ weist darauf hin, dass im Vergaberecht unmittelbar anwendbare Rechtsakte der Europäischen Union bestehen: Diese Verordnungen sind von den öffentlichen Auftraggebern unmittelbar anzuwenden und bedürfen keiner gesonderten Umsetzung in das nationale Vergaberecht. Praktisch heißt das, dass Formulare, Bekanntmachungsinhalte und Eigenerklärungen nicht der freien Gestaltung der Auftraggeber unterliegen. Kompetenzrechtlich stützt sich das Vergaberecht nach der Darstellung des BMJ auf Art. 14b B-VG: Der Bund regelt die Auftragsvergabe und die Nachprüfung im Vollzugsbereich des Bundes, die Landesgesetzgeber nach der Übersicht von auftrag.at die Nachprüfung von Entscheidungen öffentlicher Auftraggeber im Vollzugsbereich der Länder.

Für den Prüfmaßstab heißt das: Anforderungen müssen sich auf die einschlägigen Vorgaben des anzuwendenden Gesetzeswerks und der unmittelbar geltenden EU-Rechtsakte stützen lassen. Auch die Rechtsentwicklung ist zu beachten – das BMJ verweist unter anderem auf die Novelle 2025 zum Bundesvergabegesetz 2018 (BGBl. I Nr. 121/2025) und auf die Kundmachung der von der Europäischen Kommission festgesetzten Schwellenwerte für Auftragsvergabeverfahren ab 1. Jänner 2024. Wer Anforderungsprofile erstellt, sollte daher die jeweils geltende Fassung und die aktuellen Schwellenwerte heranziehen.

Rechtliche Grundlagen im österreichischen Vergaberecht

Objektiv, transparent, definiert: Nachvollziehbarkeit als Anforderung

Der Rechnungshof hat für Prozesse in öffentlichen Unternehmen objektive, transparente, nachvollziehbare und definierte Prozesse eingefordert. Im Nachfrageverfahren des Jahres 2023 formulierte er, es wären objektive, transparente, nachvollziehbare und definierte Prozesse zur Auswahl von Personen für Aufsichtsratsfunktionen in öffentlichen Unternehmen erforderlich. Auch wenn dieses Prüfungsthema die Besetzung von Aufsichtsratsfunktionen betrifft, taugt die Formel als Prüfmaßstab für jede Auswahlentscheidung mit öffentlichen Mitteln – und damit auch für Anforderungsprofile in Vergabeverfahren.

Objektiv bedeutet: Die Anforderung lässt sich sachlich aus dem Beschaffungsbedarf begründen und ist nicht auf einen bestimmten Anbieter zugeschnitten. Transparent bedeutet: Alle Anforderungen sind vor der Angebotsfrist vollständig bekannt, gelten für alle Bewerber gleichermaßen, und es ist erkennbar, welcher Nachweis für welche Anforderung verlangt wird. Definiert bedeutet: Die Anforderung ist so beschrieben, dass sie überprüfbar ist – mit klaren Begriffen, nachvollziehbaren Schwellen und einer Angabe, in welcher Form der Nachweis zu erbringen ist. Nachvollziehbar bedeutet: Die Ableitung der Anforderung aus dem Bedarf und die Bewertung der vorgelegten Nachweise sind dokumentiert und für Dritte – etwa in einem Nachprüfungsverfahren – nachvollziehbar.

In der Praxis scheitert Nachvollziehbarkeit selten am fehlenden Willen, sondern an unpräziser Sprache. Formulierungen wie „langjährige Erfahrung“, „einschlägige Referenzen“ oder „entsprechende Ausstattung“ lassen offen, was konkret gefordert ist, und verschieben die Entscheidung in die subjektive Beurteilung. Die Gegenprobe hilft: Kann ein außenstehender Dritter ohne Kenntnis der internen Überlegungen feststellen, ob eine Anforderung erfüllt ist? Wenn nein, ist sie noch nicht definiert genug. Werden Mindestanforderungen und bloß wünschenswerte Eigenschaften vermischt, sinkt die Vergleichbarkeit zusätzlich.

Nachvollziehbarkeit ist kein Selbstzweck. Sie schützt den Auftraggeber vor Nachprüfungsverfahren, die Anbieter vor willkürlicher Auswahl und macht das Verfahren effizienter, weil unvollständige Angebote und Nachfragen seltener werden. Zugleich erleichtert sie die spätere Kontrolle durch die zuständigen Stellen, weil Entscheidungen nicht rekonstruiert werden müssen, sondern aus den Unterlagen hervorgehen.

Vom Bedarf zum prüfbaren Anforderungsprofil

Am Anfang steht die Analyse des Beschaffungsbedarfs: Was soll in welcher Qualität, in welchem Zeitraum und unter welchen Rahmenbedingungen geliefert oder erbracht werden? Daraus leitet sich ab, welche Fähigkeiten, Ressourcen und Nachweise ein Anbieter mitbringen muss, um diesen konkreten Bedarf zu decken. Jede Anforderung sollte auf eine dieser Bedarfsüberlegungen zurückführbar sein; Anforderungen ohne Bezug zum Auftragsgegenstand können als sachlich nicht gerechtfertigt hinterfragt werden. Eine Markterkundung vor der Ausschreibung hilft abzuschätzen, ob die geplanten Anforderungen für den relevanten Anbietermarkt erfüllbar und angemessen sind.

Sind die Anforderungen identifiziert, folgt die Formulierung mit Blick auf die Prüfbarkeit: Es ist festzuhalten, welcher Nachweis in welcher Form der jeweiligen Anforderung dient. Für viele Bereiche sieht das Vergaberecht Erleichterungen vor – die Einheitliche Europäische Eigenerklärung, für die die Durchführungsverordnung (EU) 2016/7 ein Standardformular einführt, ist das bekannteste Beispiel. Daneben kommen je nach Auftrag Zeugnisse, Bescheinigungen, Referenzangaben oder Beschreibungen der technischen Ausstattung in Betracht. Entscheidend ist, dass Anforderung und Nachweis einander eindeutig zugeordnet sind, sodass keine Lücke entsteht, die erst im Verfahren gefüllt werden muss.

Der dritte Schritt ist die Dokumentation. Zu dokumentieren sind nicht nur das fertige Anforderungsprofil, sondern auch die Entscheidungen auf dem Weg dorthin: welche Anforderungen erwogen und verworfen wurden, aus welchem Bedarfsgrund welche Mindestanforderung aufgenommen wurde, welche Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit angestellt wurden und auf welcher rechtlichen Grundlage die Anforderungen beruhen. Ebenso gehören die Ergebnisse der Eignungsprüfung samt Begründung, warum ein Nachweis als ausreichend oder nicht ausreichend beurteilt wurde, in die Vergabeunterlagen. Diese Dokumentation ist die Basis jeder späteren Überprüfung.

Für die Praxis empfiehlt sich eine durchgängige Nummerierung oder Verknüpfung von Anforderung, Nachweis und interner Begründung. Damit lässt sich bei einer Anfrage binnen kurzer Zeit belegen, dass die Anforderung sachlich hergeleitet wurde – und bei einer Änderung des Bedarfs ist erkennbar, welche Anforderung angepasst werden muss. Ein solcher Aufbau erleichtert auch die Abstimmung zwischen Fachabteilung, Vergabestelle und Rechtsberatung.

Kontrolle und Rechtsschutz: Wenn Anbieter Anforderungsprofile hinterfragen

Nach der Darstellung des BMJ umfasst das Vergaberecht neben dem BVergG 2018 auch den vergabespezifischen Rechtsschutz nach dem BVergG 2018 sowie nach den Vergabenachprüfungsgesetzen der Länder. Das BVergG 2018 enthält nach der Übersicht von auftrag.at auch das Verfahrensrecht für Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. Damit besteht ein bundesweites Rechtsschutzsystem, in dem Entscheidungen öffentlicher Auftraggeber – etwa die Bewertung von Eignungsnachweisen oder die Auslegung eines Anforderungsprofils – überprüft werden können. Für die Kosten eines solchen Verfahrens verweist das BMJ auf die BVwG-Pauschalgebührenverordnung Vergabe 2018, deren Erläuterungen zu BGBl. II Nr. 212/2018 veröffentlicht sind.

Für die Qualität von Anforderungsprofilen ist dieser Rechtsschutz ein Korrektiv mit unmittelbarer Wirkung: Eine Anforderung, die nicht sachlich begründet, nicht ausreichend bestimmt oder in den Vergabeunterlagen nicht angekündigt ist, kann im Nachprüfungsverfahren zum Problem werden. Anbieter haben damit ein Instrument, um zu hinterfragen, wie eine Anforderung zustande gekommen ist. Auftraggeber sollten die Dokumentation deshalb so anlegen, dass sie einer externen Prüfung standhält, ohne dass interne Erwägungen erst rekonstruiert werden müssen.

Neben dem Rechtsschutz steht die Kontrolle durch den Rechnungshof. Die Parlamentsdokumentation zum Rechnungshofbericht beschreibt dessen Prüfauftrag als Überprüfung der Gebarung des Bundes, der Länder, der Gemeindeverbände, der Gemeinden und anderer durch Gesetz bestimmter Rechtsträger. Um seine Wirkung zu messen, aber auch um sie zu verstärken, führt der Rechnungshof nach dieser Darstellung ein zweistufiges Verfahren zur Wirkungskontrolle durch. Für Vergabestellen heißt das: Empfehlungen aus Prüfungen sind nicht mit dem Bericht erledigt, sondern werden später nachverfolgt.

Diese Rückkopplung ist für die Weiterentwicklung von Anforderungsprofilen wertvoll. Werden Muster, Formulare und Textbausteine nach Prüfungsfeststellungen überarbeitet, sinkt die Wahrscheinlichkeit, dass sich dieselben Unschärfen in künftigen Ausschreibungen wiederholen. Umgekehrt lohnt es sich, Nachprüfungsverfahren nicht nur als Einzelfall zu behandeln, sondern die dabei aufgeworfenen Fragen in die Standardvorlagen einzuarbeiten.

Prüffragen für die Praxis

Für Auftraggeber bietet sich eine Prüfung entlang der vier Kriterien objektiv, transparent, definiert und nachvollziehbar an. Objektiv: Lässt sich jede Anforderung auf den konkreten Beschaffungsbedarf zurückführen, und ist sie so gefasst, dass nicht nur ein bestimmtes Unternehmen sie erfüllen kann? Transparent: Waren alle Anforderungen samt den verlangten Nachweisen vor Ablauf der Angebotsfrist vollständig bekannt, und gelten sie unterschiedslos für alle Bewerber? Definiert: Ist jede Anforderung so beschrieben, dass ein Dritter ohne Zusatzwissen beurteilen kann, ob sie erfüllt ist? Nachvollziehbar: Sind Ableitung, Auswahl und Gewichtung der Anforderungen sowie die Ergebnisse der Eignungsprüfung dokumentiert und begründet? Ergänzend ist zu prüfen, ob die angewandte Fassung der maßgeblichen Rechtsgrundlagen und die aktuellen Schwellenwerte herangezogen wurden.

Für Anbieter sind die Prüffragen spiegelbildlich: Sind die Anforderungen aus den Vergabeunterlagen heraus vollständig erfassbar? Ist erkennbar, welcher Nachweis für welche Anforderung verlangt wird und welche Form – etwa die Einheitliche Europäische Eigenerklärung oder ein Zeugnis – dafür vorgesehen ist? Sind die Anforderungen mit dem Auftragsgegenstand nachvollziehbar verbunden? Wo Anforderungen unklar, widersprüchlich oder sachlich nicht begründbar erscheinen, ist eine Klärung über den vorgesehenen Weg und, wenn nötig, der vergabespezifische Rechtsschutz der Ort, an dem diese Fragen aufgeworfen werden können.

Für beide Seiten zahlt es sich aus, Anforderungsprofile nicht als einmal erstelltes Dokument zu behandeln, sondern als Vorlage mit begleitender Begründungssammlung. Wird jede Anforderung mit einer kurzen internen Herleitung und dem zugehörigen Nachweis versehen, entsteht ohne großen Zusatzaufwand eine prüfungsfeste Grundlage – bei der nächsten Ausschreibung ebenso wie in einem allfälligen Nachprüfungsverfahren.