Muss-Kriterien und Kann-Kriterien richtig trennen

Warum die Trennung von Muss- und Kann-Kriterien entscheidend ist

Zwischen 2015 und 2020 lag das durchschnittliche jährliche Beschaffungsvolumen Österreichs bei 67 Milliarden Euro – 18 Prozent des BIP. Damit der Staat als gewichtiger Nachfrager allen Unternehmen dieselbe Chance auf solche Aufträge bietet und Steuergelder sparsam und effizient verwendet, sieht das Vergaberecht formalisierte und transparente Verfahren vor (Fachinformation des Parlaments zur nachhaltigen öffentlichen Beschaffung). Zwei Fragen werden über Kriterien gesteuert: Wer darf überhaupt mitbieten, und wessen Angebot erhält den Zuschlag.

Die Grundregeln dafür sind eng: Beschaffer sollen angemessene und transparente Kriterien – Eignungskriterien und Wertungskriterien – definieren und ihre Entscheidung nachvollziehbar auf deren Grundlage treffen; wer die Grundprinzipien verletzt sieht, kann mit Rechtsmitteln gegen die Vergabe vorgehen (KOINNO). Werden Muss- und Kann-Kriterien vermischt, entstehen zwei typische Fehlläufe: Ein Unternehmen, das eine Eignungsanforderung verfehlt, sammelt über die Wertung trotzdem Punkte und kommt allenfalls sogar zum Zug; umgekehrt fliegen Angebote aus dem Verfahren, die nach Preis-Leistung die wirtschaftlichste Wahl wären, weil ein Wertungsaspekt zu einer Ausschlusshürde umgedeutet wurde.

Inhaltlich ist die Grenze eindeutig: Nachhaltige öffentliche Beschaffung fasst alle Vorschriften und Möglichkeiten zusammen, mit denen ökologische oder soziale Kriterien bei der Auftragsvergabe neben dem Preis berücksichtigt werden können (Fachinformation des Parlaments). Solche Kriterien gehören in die Wertung – nicht in die Eignung, außer der Auftrag kann ohne sie nicht ordnungsgemäß erfüllt werden.

Muss-Kriterien: Eignung als zwingende Hürde

Muss-Kriterien sind die Eignungs- und Mindestanforderungen an das bietende Unternehmen: Berechtigung zur Leistungserbringung, Zuverlässigkeit und das Fehlen von Ausschlussgründen sowie die finanzielle und technische Leistungsfähigkeit. Sie werden nicht gewichtet, sondern als Ja/Nein-Frage geprüft. Wer sie nicht erfüllt, wird aus dem Verfahren ausgeschlossen; das Angebot wird gar nicht erst gewertet.

Formuliert werden Muss-Kriterien als Aussage über das Unternehmen, die mit einem Nachweis belegbar ist: „Das Unternehmen ist berechtigt, die Leistung zu erbringen“, „Das Unternehmen verfügt über die ausgeschriebene Ausstattung“, „Das Unternehmen beschäftigt für die Leistung qualifiziertes Personal“. Zu jedem Kriterium gehört im Ausschreibungsdokument der Nachweis, mit dem es belegt wird – Zeugnisse, Referenzbestätigungen, Bestätigungen über die Entrichtung von Abgaben und Beiträgen, Versicherungsnachweise. Fehlt der Nachweis, ist der Ausschluss die Folge; fehlt die Angabe des Nachweises in der Ausschreibung, ist die Prüfung angreifbar.

Die Abgrenzung zu den Zuschlagskriterien liegt im Zweck: Eignungsanforderungen sagen nur, ob ein Unternehmen den Auftrag überhaupt ordnungsgemäß erfüllen kann. Sie dürfen deshalb nicht zur Punktevergabe verwendet werden. Wird derselbe Umstand zusätzlich in der Bewertungsmatrix geführt, wird er doppelt gewichtet – einmal als Hürde, einmal als Punktequelle – und die Entscheidung ist für die Bieter nicht mehr nachvollziehbar.

Kann-Kriterien: Zuschlagskriterien für den Bestbieter

Kann-Kriterien sind Zuschlagskriterien: auftragsbezogene Kriterien zur Auswertung von Angeboten, mit denen ermittelt wird, welches Angebot das wirtschaftlich und technisch günstigste ist. Sie sind in der Ausschreibung anzugeben, damit für die Bietenden transparent ist, nach welchen Eigenschaften Leistungen gewertet werden (DOCUmedia). Ihre Wirkung ist eine andere als bei Muss-Kriterien: Wer ein Kann-Kriterium schlechter erfüllt, wird nicht ausgeschlossen, verliert aber Punkte und damit seine Chance auf den Zuschlag.

Der Kriterienkatalog ist breit. Neben dem Preis kommen etwa wirtschaftliche Kriterien (fachliche Qualifikationen von Mitarbeitenden durch Berufserfahrung oder Schulungen, Reaktionszeit bei Wartungen oder bei Störungen), ökologische Kriterien (Verringerung von Transportwegen zur reduzierten Umweltbelastung, technische Ausstattung von Fahrzeugen zur Emissionsreduktion), soziale Kriterien (Beschäftigung von Arbeitnehmenden ab 50 Jahren, Beschäftigung von Lehrlingen) sowie technische Kriterien (Bauzeitverkürzungen durch technische Hilfsmittel, innovative Aspekte) in Frage. Eine Sammlung solcher Kriterien findet sich im Bestbieterkriterien-Katalog der Österreichischen Wirtschaftskammer (DOCUmedia).

Die Gewichtung wird durch Punkteanzahlen oder prozentuale Anteile in einer Bewertungsmatrix festgelegt (DOCUmedia). Ein Beispiel aus der Ausschreibung von kommunalen Geräteträgern: Lieferzeit 10 Prozent, Service 20 Prozent, Technik 30 Prozent, Preis 40 Prozent (DOCUmedia). Ob überhaupt mehrere Kriterien herangezogen werden, hängt vom Zuschlagsprinzip ab: Beim Bestbieterprinzip werden neben dem Preis auch andere Aspekte berücksichtigt, bei Bauaufträgen ist es ab 1 Million Euro oder bei funktionalen Leistungsbeschreibungen verpflichtend. Ist der Preis das alleinige Zuschlagskriterium, gilt das Billigstbieterprinzip – etwa wenn die Qualität der Leistung eindeutig beschreibbar ist oder keine qualitativen Unterschiede zwischen Angeboten zu erwarten sind (DOCUmedia).

Wichtige Zuschlagskriterien in öffentlichen Aufträgen (nach Gewichtung)

Die richtige Abgrenzung: Eignung prüfen, Angebote werten

Muss-Kriterien beantworten die Frage „Wer darf mitbieten?“, Kann-Kriterien die Frage „Wer erhält den Zuschlag?“. Daraus folgt eine Reihenfolge im Verfahren: Zuerst wird geprüft, welche Bieter die Eignung erfüllen und ob Ausschlussgründe vorliegen; nur die verbliebenen Angebote werden anschließend nach der Bewertungsmatrix gewertet. Ein Angebot, das die Eignung verfehlt, kann in dieser Logik keine Punkte sammeln – und ein Angebot, das in der Wertung schlecht abschneidet, wird nicht ausgeschlossen, sondern gereiht.

In den Ausschreibungsunterlagen sind die Zuschlagskriterien samt Gewichtung anzugeben (DOCUmedia). Zur Eignung gehört jede Anforderung, an der ein Angebot scheitern kann; zur Wertung gehört, was nur über die Punktezahl entscheidet. Diese Trennung ist auch die praktische Umsetzung der Grundsätze, die Beschaffer einzuhalten haben: alle geeigneten Anbieter bei der Information über die gesuchte Leistung, bei der Einholung von Angeboten sowie bei deren Bewertung gleich zu behandeln und die Entscheidung nachvollziehbar auf Grundlage der festgelegten Kriterien zu treffen (KOINNO).

Als Formulierungshilfe: Ein Eignungskriterium spricht über den Bieter („Das Unternehmen verfügt über …“), ein Zuschlagskriterium über die angebotene Leistung („Je kürzer die angebotene Lieferzeit, desto mehr Punkte“). Ein Kriterium, das die Unternehmensleistungsfähigkeit beschreibt – etwa ein Zertifikat, das als Unternehmensnachweis dient –, gehört zur Eignung, auch wenn es in der Bewertungsmatrix steht.

Typische Fehler bei der Trennung und wie man sie vermeidet

Versteckte Muss-Kriterien unter den Kann-Kriterien: Wird ein Mindeststandard, den jeder Bieter erfüllen muss, nur als Wertungskriterium angeführt, entsteht ein Widerspruch. Entweder wird ein Angebot, das den Standard nicht erfüllt, ordnungsgemäß gewertet und gereiht – dann bekommt der Auftraggeber möglicherweise eine Leistung, die er nicht wollte. Oder es wird trotzdem ausgeschlossen – dann weicht die tatsächliche Prüfung von der angekündigten Wertung ab und die Entscheidung ist schwer begründbar. Abhilfe: Jede Anforderung einmal der Eignung oder der Wertung zuordnen und diese Zuordnung in der Ausschreibung offenlegen.

Überzogene Eignungsanforderungen: Umsatzschwellen, Zertifikate oder Referenzzahlen, die für die Auftragserfüllung nicht erforderlich sind, verkleinern den Bieterkreis und damit den Wettbewerb – obwohl gerade der faire Zugang allen Unternehmen die Chance auf öffentliche Aufträge sichern soll. Prüfkriterium für jede Anforderung ist die Notwendigkeit für diesen konkreten Auftrag: Wer die Anforderung nicht erfüllt, muss den Auftrag nachweislich nicht ordnungsgemäß erbringen können. Trifft das nicht zu, ist sie als Wertungskriterium besser platziert.

Fehlende oder unklare Gewichtung: Zuschlagskriterien ohne Punkteanzahl, Prozentsatz oder beschriebene Bewertungsmethode erlauben keine nachvollziehbare Entscheidung – die Grundregel verlangt aber, dass die letztliche Entscheidung für oder gegen ein Angebot nachvollziehbar auf Grundlage der Kriterien getroffen wird (KOINNO). Praktische Abhilfe: Je Kriterium vorab festlegen, welche Ausprägungen wie viele Punkte bringen, wie die Punkte zur Gesamtpunktzahl verrechnet werden und bis zu welcher Grenze ein Kriterium als erfüllt gilt. Doppelte Bewertungen desselben Umstands in Eignung und Wertung sind dabei ebenso zu vermeiden wie Wertungskriterien ohne Bezug zum Auftrag.

Ein bewährter Trenn-Test: Könnte ein Bieter den Auftrag ordnungsgemäß erfüllen und bei diesem Kriterium trotzdem null Punkte erreichen, handelt es sich um ein Kann-Kriterium. Könnte er den Auftrag ohne dieses Kriterium nicht ordnungsgemäß erfüllen, gehört es zu den Muss-Kriterien.

Checkliste für die Praxis: Muss und Kann sauber trennen

Vor der Formulierung: Mindeststandard festlegen – was muss ein Unternehmen zwingend können oder vorweisen, damit der Auftrag überhaupt erfüllt werden kann. Danach die Wertungsaspekte sammeln, die die Angebote unterscheidbar machen: Preis, Qualität, Betriebskosten, Lieferzeit, Service sowie ökologische und soziale Aspekte, die nach der Fachinformation des Parlaments neben dem Preis berücksichtigt werden können. Für jedes Muss-Kriterium einen prüfbaren Nachweis bestimmen und in der Ausschreibung angeben, dass ein fehlender Nachweis zum Ausschluss führt. Für jedes Kann-Kriterium eine Bewertungsmethode beschreiben, die ein Dritter nachvollziehen kann.

Bei der Gewichtung: Punkteanzahl oder Prozentanteile je Zuschlagskriterium in einer Bewertungsmatrix festlegen, die Summe auf 100 Prozent ausrichten und die Zuschlagskriterien samt Gewichtung bereits in der Bekanntmachung anführen (DOCUmedia). Beim Bauauftrag ab 1 Million Euro oder bei funktionaler Leistungsbeschreibung das Bestbieterprinzip beachten; nur wenn die Qualität eindeutig beschreibbar ist oder keine qualitativen Unterschiede zu erwarten sind, kommt das Billigstbieterprinzip mit dem Preis als alleinigem Kriterium in Frage (DOCUmedia).

Bei der Durchführung: Eignung und Ausschlussgründe zuerst prüfen, erst danach die verbliebenen Angebote nach der Bewertungsmatrix werten. Alle geeigneten Anbieter bei Information, Angebotseinholung und Bewertung gleich behandeln und die Entscheidung dokumentiert auf die festgelegten Kriterien stützen (KOINNO). Zum Abschluss jede Anforderung einzeln dem Trenn-Test unterziehen: Ausschluss bei Nichterfüllung bedeutet Muss, reiner Punkteabzug bedeutet Kann – ein Kriterium, das beides zugleich sein soll, ist in der Ausschreibung falsch platziert.